Teško da bi se mogli naći oni koji bar jednom nisu čuli za slučaj „alžirske grupe“ ili „slučaj Avde Palića“. Ovi se slučajevi danas, nažalost, uglavnom koriste u dnevnopolitičke svrhe, ali u suštini govore o jednom od ozbiljnih aspekata nefunkcioniranja Bosne i Hercegovine kao pravne države. To je problem neizvršenja izvršnih i obavezujućih odluka Doma za ljudska prava za Bosnu i Hercegovinu i Ustavnog suda Bosne i Hercegovine.

Izvršenje odluka Doma za ljudska prava

Dom za ljudska prava osnovan je Aneksom 6 Dejtonskog sporazuma kao dio Komisije za ljudska prava, čiji je drugi dio bio Ombudsman za ljudska prava za Bosnu i Hercegovinu. Dom za ljudska prava rješavao je predstavke u vezi s povredama osnovnih ljudskih prava i sloboda garantiranih Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i drugim međunarodnim instrumentima iz Aneksa I na Ustav Bosne i Hercegovine. Odredbe Aneksa 6 Dejtonskog sporazuma, kao i Pravila postupka Doma za ljudska prava, ukazuju na to da je ova institucija zamišljena kao sudsko tijelo sui generis organizirano prema modelu Evropskog suda za ljudska prava u Strazburu. Ipak, jedna od najznačajnijih karakteristika evropskog sistema ljudskih prava je veoma dobar mehanizam implementacije i uistinu zavidna statistika u provođenju odluka suda u Strazburu. Naime, shodno odredbama Evropske konvencije i Pravilima postupka Evropskog suda za ljudska prava, izvršenje odluka ove sudske instance obaveza je svake zemlje članice, a Komitet ministara Vijeća Evrope nadležan je da prati izvršenje njegovih odluka.

Slijedeći model izvršenja odluka Evropskog suda za ljudska prava, tvorci Dejtonskog sporazuma su u članu 11. stav 6. Aneksa 6 tog dokumenta propisali da će strane u potpunosti provoditi odluke Doma (za ljudska prava), a u stavu 5. utvrdili su da će se odluke dostavljati zainteresiranim stranama, Visokom predstavniku, Vijeću Evrope i OSCE-u. Iako u Aneksu 6 Dejtonskog sporazuma nije eksplicitno propisano da će se ove međunarodne organizacije baviti nadgledanjem izvršenja odluka Doma za ljudska prava, one su tu obavezu preuzele u okviru svojih mandata u vezi sa zaštitom ljudskih prava. Prvobitno je obavezu nadgledanja izvršenja odluka ovog tijela vršio Ured visokog predstavnika, a nakon septembra 2002. godine, kada je došlo do reorganizacije rada međunarodnih institucija u BiH kako bi se izbjeglo dupliranje u pojedinim oblastima, tu je ulogu preuzeo Odjel za ljudska prava OSCE-a u Bosni i Hercegovini.

Uloga međunarodnih organizacija u ovom domenu je veoma značajna, jer je u određenim slučajevima, isključivo zahvaljujući njihovom pritisku na odgovorne vlasti u Bosni i Hercegovini i entitetima, dolazilo do izvršenja odluka Doma za ljudska prava. Međutim, neminovno je da se zapitamo jesu li tvorci Dejtonskog sporazuma, inspirirani sistemom izvršenja odluka Evropskog suda za ljudska prava, predviđajući Ured Visokog Predstavnika kao ekvivalent Komiteta ministara, mogli predvidjeti kakve će razmjere i posljedice − pogotovo u godinama neposredno nakon što je počeo funkcionirati Dom za ljudska prava − imati potpuno ignoriranje i nepoštivanje izvršnih i obavezujućih odluka ovog tijela. U zemlji kao što je Bosna i Hercegovina, u kojoj već veoma dugo vlada epidemija političke neodgovornosti vlastodržaca, sistem u kojem je predstavnicima vladajućih struktura prepušteno na milost i nemilost da poštuju izvršne i obavezujuće odluka institucija za zaštitu ljudskih prava a da nisu obezbijeđeni efikasniji mehanizmi koji će ih prinuditi da to čine, nužno se morao pokazati neodgovarajućim.

Za potvrdu ove teze dovoljno je pogledati izvještaje Ureda Visokog predstavnika u kojima se razmatra status izvršenja odluka institucija za zaštitu ljudskih prava u BiH. U izvještaju od 1. novembra 2001. godine Ured Visokog predstavnika prezentirao je listu od 263 odluke Doma za ljudska prava čije izvršenje su nadgledali; iz nje je vidljivo da 27 odluka uopće nije izvršeno, dok je u ostalim došlo do potpunog ili djelomičnog izvršenja. Ovaj dokument pokazuje da ni do 2001. godine nisu izvršene neke od ključnih, u to vrijeme „politički osjetljivih“ odluka Doma za ljudska prava, što se naročito odnosi na slučaj Matanović, predmete Islamske zajednice protiv Republike Srpske, te slučajeve vojnih stanova u Federaciji BiH.

Ipak, sudeći po medijskom tretmanu, posebno mjesto svakako zauzimaju odluke u „slučaju Palić“, te u predmetu „alžirske grupe“. Odluka Doma za ljudska prava u predmetu Esme i Avde Palića donesena je 9. decembra 2000. godine, a odnosila se na navode o povredi ljudskih prava. Povreda je učinjena odvođenjem Avde Palića, vojnog zapovjednika snaga Armije BiH u Žepi iz baze UNPROFOR-a, 27. jula 1995. godine, što su izvršili pripadnici „vojske bosanskih Srba“, kao i njegovim kasnijim nestankom. Dom za ljudska prava u Odluci je naložio Republici Srpskoj da odmah provede potpunu istragu u kojoj će ispitati sve činjenice u vezi s njegovim nestankom, s ciljem privođenja pravdi osoba koje su za to odgovorne. Tom je odlukom naloženo njegovo puštanje ukoliko je još živ, odnosno preuzimanje njegovih posmrtnih ostataka ukoliko nije, te utvrđena obaveza da se sve informacije i nalazi u vezi sa istragom dostave Esmi Palić, njegovoj supruzi. Ni više od šest godina nakon donošenja ove odluke vlasti Republike Srpske nisu postupile u skladu s obavezama koje iz nje proizlaze.

U poznatom slučaju „alžirske grupe“, koji je imao značajan odjek u međunarodnim akademskim i krugovima organizacija za zaštitu ljudskih prava, odluka Doma za ljudska prava je donesena 3. septembra 2002. godine. Ta odluka sadrži nekoliko naredbi Federaciji BiH i Bosni i Hercegovini, između ostalih i nalog da Bosna i Hercegovina iskoristi diplomatske kanale radi zaštite osnovnih prava podnosilaca prijava, kao i traženje garancija da nad njima neće biti izvršene smrtne kazne. Ni ova odluka još uvijek nije izvršena.

Izvršenje odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine

Dom za ljudska prava je prestao sa radom 31. decembra 2003. godine i njegove već otvorene predmete preuzela je Komisija za ljudska prava pri Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine, koja je nastavila rad na rješavanju tih predmeta, ali nije primala nove prijave. Do kraja 2006. godine, kada je zvanično prestala s radom, Komisija je okončala gotovo sve preostale predmete Doma za ljudska prava, ali problem nedovoljno efikasne implementacije njenih odluka i dalje je evidentan.

Prestanak rada Doma za ljudska prava doveo je do povećanja broja apelacija Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine u vezi s povredama ljudskih prava i osnovnih sloboda iz Ustava BiH i Evropske konvencije (nadležnost Ustavnog suda po članu VI/3.b Ustava BiH). To je svakako evidentno iz statističkih podataka Ustavnog suda, prema kojima je za period od 1996. godine do 2003. godine primljeno ukupno 720 takvih predmeta, da bi njihov broj progresivno rastao tokom narednih godina, tako da je u 2003. godini primljeno 832, u 2004. 1169, u 2005. 2707, a u 2006. 3484 predmeta.

Ustav BiH u članu VI/4. propisuje samo da su odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine konačne i obavezujuće, ali ne utvrđuje mehanizme izvršenja. Izvršenje odluka je detaljnije regulirano Pravilima Suda, u kojima je također propisano da su odluke konačne i obavezujuće, te da su svi organi vlasti dužni, u okviru svojih nadležnosti utvrđenih Ustavom i zakonom, provoditi odluke Ustavnog suda. Međutim, odluke ove sudske instance ne izvršavaju se u skladu s pravilima izvršnog postupka, kao što je to slučaj sa odlukama redovnih sudova. Ovo, pojednostavljeno, znači da Ustavni sud nema svoj izvršni odjel, niti mu u izvršenju mogu pomagati policijski organi. Poređenja radi, i entitetski ustavi propisuju samo da su odluke entitetskih ustavnih sudova konačne i obavezujuće. Međutim, za razliku od pravila Ustavnog suda BiH, poslovnicima ustavnih sudova entiteta propisano je da premijer (u Federaciji BiH) odnosno Vlada (u Republici Srpskoj) osiguravaju izvršenje odluka tih sudskih instanci.

Izvršenje odluka Ustavnog suda koje su donesene po apelacijama zbog povreda ljudskih prava sve do 2003. godine nije bilo u fokusu međunarodnih organizacija, što se može objasniti činjenicom da se radilo o relativno malom broju predmeta i da je još djelovao Dom za ljudska prava, tako da je pažnja međunarodne zajednice u to vrijeme bila usmjerena prije svega na izvršenje odluka te institucije. Međutim, pažnji međunarodne zajednice nisu izmakle odluke Ustavnog suda koje su u tom periodu donesene po zahtjevima za ocjenu ustavnosti (nadležnost Ustavnog suda iz člana VI/3.a Ustava BiH). Kao primjer svakako treba navesti odluku Ustavnog suda o „konstitutivnosti naroda u Bosni i Hercegovini“, koja je donesena u julu 2000. godine. Odlukom je, inter alia, entitetima naložena izmjena entitetskih ustava kako bi se obezbijedila puna ravnopravnost konstitutivnih naroda na cijelom području Bosne i Hercegovine. Pristalice 'jačanja države Bosne i Hercegovine' odluku su proglasile historijskom i zdušno su se zalagali za njeno provođenje, dok su je njeni protivnici osudili doživljavajući je kao prijetnju rušenju Dejtonskog uređenja Bosne i Hercegovine i negodujući jer je odluka donesena „preglasavanjem“, a zatim su činili sve da ona ne bude izvršena.

I − kako je to obično slučaj u Bosni i Hercegovini − na scenu ponovo stupa međunarodna zajednica koja, u situaciji kada domaće vlasti ni nakon dvije godine od njenog donošenja nisu poduzele niti jedan korak ka njenom izvršenju, koordinira, nadgleda, posreduje i koristi političke pritiske kako bi odluka bila implementirana. Pritisak Ureda visokog predstavnika rezultirao je političkim dogovorom iz marta 2002. godine o pravilima i principima koje je nužno ugraditi u ustavne amandmane kako bi odluka Ustavnog suda bila provedena. Entitetski ustavi su izmijenjeni u skladu s postignutim dogovorom, čime je učinjen samo jedan korak u potpunom provođenju svih principa iz ove veoma kompleksne odluke Ustavnog suda.

Na osnovu ovog primjera postaje očigledno da je nedostatak mehanizama izvršenja odluka Ustavnog suda doveo do apsurdne situacije u kojoj konačne i obavezujuće odluke ove najviše sudske instance u Bosni i Hercegovini postaju predmet političkih dogovora, te da pravnu snagu stiču tek po postizanju političkog kompromisa. Samo po sebi je neprihvatljivo da izvršenje odluka Ustavnog suda uopće bude predmet političkih pregovora, jer se na taj način otvara prostor za relativiziranje same suštine odlučivanja, u konkretnom slučaju relativiziranje principa 'konstitutivnosti naroda na teritoriji cijele Bosne i Hercegovine'.

Krivična odgovornost za politički neodgovorne

U komparativnoj evropskoj ustavnosudskoj praksi mehanizmi izvršenja odluka ustavnih sudova su različiti, tako da npr. Savezni ustavni sud Njemačke sam 'nadgleda' izvršenje svojih odluka za koje je propisano da su konačne i obavezujuće, dok u Slovačkoj ne postoji odredba o tome da su odluke Ustavnog suda konačne i obavezujuće, ali tužioci u okviru svojih ovlaštenja mogu pokrenuti krivične postupka radi neizvršenja odluka tog suda. U susjednoj Republici Hrvatskoj provedbu odluka i rješenja Ustavnog suda RH osigurava Vlada putem odgovarajućih tijela državne uprave.

Nepostojanje efikasnih mehanizama za provođenje odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine i Doma za ljudska prava konačno je prepoznato kao ozbiljan problem i proces izrade novog krivičnog zakonodavstva u Bosni i Hercegovini poslužio je kao povoljan trenutak za početak njegovog rješavanja. Tako je članom 239. Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine, koji je stupio na snagu 1. marta 2003. godine, neizvršenje odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine i Doma za ljudska prava propisano kao krivično djelo za koje je utvrđena kazna zatvora u trajanju od šest mjeseci do pet godina. Krivičnim zakonom inkriminirani su ne samo odbijanje izvršenja odluka nego i sprječavanje njihovog izvršenja, te drugi načini onemogućavanja njihove implementacije. Ustavni sud i Komisija za ljudska prava pri Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine u svoja Pravila postupka ugradili su odredbe prema kojima se u slučaju neizvršenja odluke donosi posebno rješenje, koje se dostavlja nadležnom tužiteljstvu na postupanje. Takvo rješenje o neizvršenju dostavljeno Tužiteljstvu BiH, u skladu s članom 215. Zakona o krivičnom postupku Bosne i Hercegovine, trebalo bi se smatrati krivičnom prijavom, prema kojoj je Tužiteljstvo dužno postupiti tako što će narediti provođenje istrage ili će odlučiti na istragu ne provodi, o čemu je u roku od tri dana dužno obavijestiti oštećenog i podnosioca prijave (prema članu 216(4) istog Zakona).

Da se u procesu unapređenja postupka izvršenja odluka ovih sudskih instanci ušlo u polemiku o tome je li ovaj mehanizam dovoljan ili se, u suštini, radi samo o kazni za neizvršenje, ali ne i o mehanizmu izvršenja, najglasniji argument bi svakako bio da je prijetnja krivičnim gonjenjem najefikasniji način da se neka osoba spriječi da učini zabranjenu radnju ili prinudi da učini ono što je po pravnim propisima dužna učiniti. Zbog toga su zasigurno i vječiti optimisti i poznavatelji teorija svrhe kažnjavanja, ali i oni koji ne poznaju pravo stanje u Bosni i Hercegovini, propisivanje ovog krivičnog djela doživjeli kao pobjedu principa vladavine zakona i priliku za konačni obračun s onim koji su godinama odbijali da izvrše ili sprječavali izvršenje odluka ovih institucija.

Da svi ti optimisti ipak nisu bili u pravu pokazat će se nakon donošenja novog krivičnog zakonodavstva u BiH. Naime, u periodu od augusta 2005. godine do decembra 2006. godine Komisija za ljudska prava je Tužilaštvu Bosne i Hercegovine kao nadležnom proslijedila 18 rješenja o neizvršenju odluka Doma za ljudska prava, odnosno Komisije za ljudska prava pri Ustavnom sudu BiH. Između ostalih, Komisija je u augustu 2005. godine, odnosno aprilu 2006. godine, Tužiteljstvu BiH proslijedila i rješenja o neizvršenju odluke u „slučaju Palić“, i odluke u slučaju „alžirske grupe“.

Pored toga, i Ustavni sud je, u periodu od januara 2005. do novembra 2006. godine, Tužiteljstvu Bosne i Hercegovine proslijedio 19 rješenja o neizvršenju svojih odluka. Između ostalih, tu je i rješenje o neizvršenju odluke po apelacijama nekoliko stotina članova porodica nestalih osoba u Bosni i Hercegovini, kojom je Ustavni sud obavezao Bosnu i Hercegovinu da obezbijedi operativno funkcioniranje Instituta za nestala lica, Fonda za pomoć porodicama nestalih u Bosni i Hercegovini i Centralne evidencije nestalih lica u BiH kako bi se konačno okončala agonija hiljada građana Bosne i Hercegovine koji ne znaju za sudbinu svojih najbližih.

Ipak, unatoč brojnim prijavama, do sada je samo jedna osoba pravosnažno osuđena za krivično djelo neizvršenja odluke Ustavnog suda BiH.

Nezahvalno je u ovom času spekulirati o razlozima zbog kojih ni u jednom drugom slučaju neizvršenja koji je proslijeđen Tužiteljstvu BiH još nije podignuta optužnica. Jedan od bitnih otežavajućih faktora u tom kontekstu je, svakako, nepostojanje efikasnog pravosuđa koje neće ustuknuti pred strahom od procesuiranja najviših nosilaca političkih i javnih funkcija u Bosni i Hercegovini.

Pravni sistem BiH već je uveo Tužilaštvo BiH kao instancu koja djeluje u pravcu sankcioniranja opstrukcija u izvršavanju odluka Ustavnog suda BiH, ali se čini da je na postojećem nivou razvoja pravne države i vladavine prava u BiH potrebno uvesti i precizniji mehanizam nadzora i kontrole nad izvršenjem odluka ovog sudskog tijela.

Na to upućuju i zaključci Evropske komisije za demokratiju kroz pravo, poznatije kao Venecijanska komisija. Komisija je 9. i 10. marta 2001. godine usvojila Izvještaj o odlukama ustavnih sudova i ekvivalentnih tijela i njihovom izvršenju, u kojem je ponudila opsežnu analizu funkcioniranja ustavnih sudova i drugih tijela koja imaju nadležnost za ocjenu ustavnosti. Venecijanska komisija je dio izvještaja posvetila pitanju mehanizama izvršenja odluka ustavnih sudova, i s tim u vezi je zaključila da norme kojima je regulirano pitanje izvršenja odluka ustavnih sudova moraju biti dovoljno jasne da ne ostavljaju prostor za neizvršenje ili nedoumice oko efekata odluka, kao i da se u zakonodavstvu moraju predvidjeti institucije ovlaštene da provode odluke ili, gdje je to neophodno, da djeluju u slučaju neprovođenja.

U tom smislu postavlja se pitanje da li bi, na primjer, preuzimanje modela entitetskih ustavnih sudova i propisivanje odgovornosti Vijeća ministara BiH za izvršenje odluka Ustavnog suda BiH predstavljalo efikasniji mehanizam izvršenja? Odgovor, naravno, ne može biti jednostavan i jednoznačan; iskustvo u našoj zemlji pokazuje da gomilanje proceduralnih elemenata nije garant napretka u ovoj oblasti. Ipak, čini se da bi postojanje dodatnog mehanizma kontrole proširilo krug političke odgovornosti i stvorilo mrežu hijerarhijski jasno identificiranih aktera koja bi poboljšala izglede za efikasniju implementaciju odluka ove sudske instance u Bosni i Hercegovini.

Umjesto zaključka

Iako je očigledna potreba da se postojeći mehanizmi i modeli izvršavanja odluka najviše sudske instance u BiH unaprijede, jasno je da se više nikako ne može govoriti o nepostojanju mehanizama. Također je jasno i da se ne može reći kako se radi o mehanizmima koji po svojoj suštini nisu efikasni, te da su stoga i ovdje 'zatajili'. Mehanizmi postoje, i trebalo bi da budu efikasni bar u određenoj mjeri, ali nešto drugo očigledno nedostaje. Nedostaje odgovornost − politička i svaka druga odgovornost koja se podrazumijeva u demokratskom društvu gdje vladaju principi vladavine zakona i poštivanja ljudskih prava.

Stoga bilo kakvo razmatranje konkretnih problema u Bosni i Hercegovini gotovo uvijek završava otvaranjem jedne šire priče o općem političkom kontekstu. Boljke postojećeg političkog konteksta u BiH kao cjelini su, tako, i boljke svih njenih segmenata. Ovo objašnjenje, ipak, ne znači i opravdanje za odustajanje od pronalaženja lijeka za 'boljke' pojedinih segmenata, naročito imajući u vidu povratni uticaj koji oni imaju na cjelinu političkog života BiH, u čemu djelovanje Ustavnog suda BiH svakako zauzima posebno mjesto.